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文獻檢索:

中國地方政府債務融資行為研究


□ 王建軍;周曉唯

陜西師范大學國際商學院 陜西西安710062

摘 要:

文章基于行為金融研究,在傳統的政府"經濟人"的假設基礎上,提出政府"復雜人"的假設,并在此基礎上構建了政府的"需要-行為"模型,由此為研究政府債務融資提供一個可能的框架。研究發現,除了財政分權因素和官員政治及經濟激勵因素,政府債務融資更是為了滿足政府自身的需要。地方政府的生存需要、相互關系需要和發展需要是地方政府債務融資行為不能忽視的重要動機。

王建軍,周曉唯

(陜西師范大學 國際商學院,陜西 西安 710062)

摘 要:文章基于行為金融研究,在傳統的政府“經濟人”的假設基礎上,提出政府“復雜人”的假設,并在此基礎上構建了政府的“需要-行為”模型,由此為研究政府債務融資提供一個可能的框架。研究發現,除了財政分權因素和官員政治及經濟激勵因素,政府債務融資更是為了滿足政府自身的需要。地方政府的生存需要、相互關系需要和發展需要是地方政府債務融資行為不能忽視的重要動機。

關鍵詞:地方政府;政府需要;債務融資

中圖分類號:F812.7 文獻標識碼:A文章編號:1002-3240(2013)06-0071-04

一、引言

《中華人民共和國預算法》第28條明文規定:“地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字”,然而數據顯示截至2010年底全國地方政府性債務余額有107174.91億元之多①。沒有發債權的地方政府出現規模巨大的債務引起了決策層的注意,2011年審計署對全國地方債務進行了全面審計,政府有關部門根據審計結果研究和制定地方政府債務管理制度以及整改措施。國內外經濟學家對中國地方政府債務的規模、結構、風險、成因和對策等問題的研究也日趨豐富,對政府債務產生的原因大多數研究認為有兩個主要原因:一是1994年分稅制改革造成后地方政府事權與財權不對稱,即財政分權因素;二是以GDP為中心的晉升錦標賽式的官員考核機制以及官員組建地方融資平臺中可以獲取的利益,即政治激勵因素和經濟激勵因素。[1]

學者們從宏觀層面的財政體制和微觀方面官員的激勵給出了原因,隱含地將政府這一組織認定為官員獲取激勵的平臺、官員操控了政府,卻忽略了債務融資的行為主體-地方政府,鮮有研究從組織行為視角去探尋債務融資的原因。政府的行為是一個重要的研究視角,有利于我們理解,預防和控制政府的融資行為。因此本文從中觀層面,選擇了“政府需要-政府行為動機-債務融資行為”這樣一個研究框架來分析和解釋地方政府的債務融資行為。本文的結構安排如下:第二部分,地方政府債務融資理論回顧;第三部分,中國地方政府債務融資行為分析;第四部分,結束語,概括本文研究結論和進一步研究方向。

二、地方政府債務融資理論回顧

“政府職能理論”是地方政府債務融資的理論基礎。約翰·梅納德·凱恩斯(1936)認為有效需求不足導致經濟衰退,政府可以用“看得見的手”進行宏觀調控,主張國家采取積極的財政政策,通過增加政府支出,減少稅收,實行赤字財政刺激需求、增加就業和促進經濟增長。凱恩斯主張政府舉借債務,認為“政府債務對經濟的正面效應超過其帶來的風險”。在西方社會“滯漲”時期之前,這種理論得到眾多經濟學家的支持和政府的實踐,財政政策也成為政府宏觀調控的主要手段之一。凱恩斯的“有效需求不足理論”為“赤字財政”奠定了強有力的理論支撐,而“政府職能邊界理論”和“公共品理論”則認為政府的職能之一就是提供那些市場無法有效供給而對社會有正外部性、必須的產品和服務。公共品由于“非競爭性”和“非排他性”導致市場無法有效供給,而政府的公共服務天職和財政收入為公共品的供給提供了充分條件。

基于收益時間的長短,政府提供公共品的財政支出分為經常性支出和建設性支出兩部分。經常性支出當期投資當期收益,因此應該由當期的稅收來支付;而諸如橋梁、高速公路等資本性支出成本與收益時期不一致,當期投資遠期受益,按照代際公平原則,在當期稅收的資本來源渠道外,政府可以通過舉債來籌集資金,債務由將來的納稅人償還。這樣不但能有效增加公共品供給還將公共產品的成本在代際受益人之間公平、合理分配。

“委托代理理論”是地方政府債務擴張的理論基礎。在中國政治體制下,全國人民委托中央政府治理國家,而中央政府(上級政府)則委托地方政府(下級政府)治理其轄區。中央政府的經濟目標是全社會經濟健康可持續增長,而地方政府則追求本地區的經濟增長。中央政府不可能完全了解地方財政收入支出、公共品需求的信息。單一制政體下中央政府天然地對地方政府提供隱性擔保,上級政府的財政兜底會使地方政府會放松對債務的警惕。[2]如果預算內財政資金規模較少且中央政府對地方政府的監督機制不完善,地方政府會動用一切資源籌集資金,主要是通過直接出讓土地或地方融資平臺以土地抵押貸款這些手段增加可支配的預算外收入。

在“地方政府-官員”委托代理關系中,官員代替政府履行其職能而獲取政治激勵。有學者認為,中國政府官員任免制度建立在政績考核和民意調查基礎上,由于政績主要用GDP來衡量。地方官員想要獲得提升的主要手段就是通過促進地方GDP的快速增長來顯示其政績。[3]從實踐來看,資本性支出對GDP數據上的增長具有立竿見影的效果,官員會想辦法聚集資金,突破已有的預算。[4]如果這種行為沒有被中央政府制止,模仿者會越來越多。另外,在這種委托-代理關系中,官員還可以獲得經濟激勵。政府對土地一級市場的壟斷會使得政府可以出讓土地來獲得資金,也可以設立投資公司以土地做抵押向銀行貸款,債務融資可以快速融得巨額資金,直接增加了地方政府當期預算外可支配收入,官員也可以通過控制投資項目來謀取私利。王建豐、郭佳良(2012)認為地方官員的經濟激勵已成為地方政府融資平臺大量涌現與地方債務危機快速膨脹的重要現實動因。[1]

這種考察官員的政治激勵和經濟激勵的因素很有說服力,但是地方政府和官員這層委托代理關系中不但存在信息不對稱的情況也存在著委托人和代理人之間目標不一致和利益不一致的情況。政府的目標是維護社會長治久安和促進經濟健康發展,官員則作為政府的代理人來實現這些目標。如果官員追求職位升遷和經濟利益從而使政府突破其硬預算約束,只能說明委托人對代理人的監管不力;或者可能是委托人默許了這種做法,因為政府也可以從中受益,比如可以使財政收入最大化,也就是激勵相容。更有學者質疑官員晉升錦標賽的激勵機制是融資平臺大量產生的現實動因,區域經濟增長并不是地方官員調入中央的決定性因素、并不是首要考慮因素[5]。可見這種理論并不能完全解釋地方政府債務融資的擴張。

“赤字財政理論”、“政府職能理論”和“委托代理理論”有力的解釋了政府的債務融資行為,這些理論強調了政治因素和經濟因素,忽略了社會發展因素以及對政府行為的研究。周雪光(2005)基于組織分析的視角來考察政府突破硬預算約束,他認為在微觀層次上,干部晉升制度的機制和信息不對稱為政府不斷突破預算約束的行為提供了激勵;宏觀層次上由于上下級政府官員的共同利益聯合,政府組織這種自上而下的約束機制而難以對政府官員的行為實行有效約束,基于此地方政府會出現債務融資行為。[6]本文則從中觀的角度,從組織行為的視角提出一個解釋框架,即借用激勵理論的思路、分析概念和研究成果來解釋地方政府債務融資行為的動機、方式和發生作用。

三、中國地方政府債務融資“需要-行為”分析

(一)基本概念和分析框架

以官員晉升機制來解釋政府的融資行為隱含地假設官員的行為就是政府的行為,然而政府作為一種組織其存在是有組織的自身目標的,就是滿足民眾對公共服務的需要和社會治理,而官員只是政府的雇員,官員的目標是實現包括政治利益和經濟利益在內的個人利益最大化。如果政府組織的行為受到雇員左右,只能說明治理制度不完善。政府的行為是以政府職能為起點,以具有公共性和強制性的公共權力為基礎,目的是滿足社會對公共事務的需求。據此,本文將地方政府債務融資行為定義為地方政府為履行職能而持續性、穩定性和重復性突破硬預算約束的行為方式和方法的總和。[7]如果政府獲取的資源沒有用于公共利益或者是被官員所攫取,這就是一種非法募資的行為,需要相關制度和法律予以規范。

一般來說地方政府在財政管理體制的約束下會根據自身的財政能力來履行相應的職能,也就是圖1中生產可能性曲線I1和無差異曲線U1的切點來提供公共品,經濟發展則會推動政府的財政收入由I1移動到I2,據此條件政府的生產可能性曲線會向右上方移動,整個政府的投資規模會擴大但并不會增加政府的債務。然而現實中的政府會先將推動U1移動到U2,然后再靠債務融資將I1拉動到I2滿足其資金需要。我們不但要研究債務的“理想狀態”和“應該如何解決”等問題,更要探究這種債務融資行為的規律。本文假設政府是“復雜人”,即某一時期地方政府的需要是多樣的,而且這些需要隨著社會和經濟條件的變化而變化,這些需要會發生相互作用結合為統一整體,形成地方政府的行為動機。地方政府債務融資是滿足政府需要的行為,由此構建本文的“政府需要-動機-行為-滿足”研究框架。

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